Независимая аккредитация на Украине: вопрос остается открытым

Журнал «Аккредитация в образовании» рассказывает о развитии системы независимой аккредитации не только в России, но и в других странах. Ряд публикаций был посвящен Республике Казахстан¹. Сегодня представляем вниманию читателей размышления о состоянии и путях развития независимой аккредитации на Украине.

Система образования – сфера очень консервативная. Реформы, которые, казалось бы, должны привести к мгновенному улучшению качества образования, вдруг падают тяжким грузом на плечи рядовых преподавателей. «Модные веяния» постоянно будоражат образовательные просторы, но никак не складывается планомерная система – не революционная, а продуманная, апробированная, заданная определенной философией, социологией, педагогикой, культурой качества и национальным мировоззрением.

Именно эволюционное, поступательное продвижение к ясным, осязаемым целям, основанное и на национальных традициях, и на глубоком изучении международного опыта, приведет к системности и логичности процессов в образовательной среде. В то же время это продвижение должно быть постоянным, изменения – происходить своевременно, так как динамично развивающееся общество каждый день требует новых знаний и умений. Самая передовая технология, методика или система, актуальная сегодня, завтра становится устаревшей, раздражающей и, что самое недопустимое, ведущей к явной или скрытой коррупции.

На Украине, как и во всех постсоветских государствах, логично построены те элементы предоставления образовательных услуг и контроля качества, которые были созданы в условиях административного управления, то есть формальные процессы и процедуры.

Европейская система образования, наоборот, формировалась в условиях естественного выбора, когда требования к качеству образования выдвигались непосредственными потребителями образовательных услуг – отраслями, работодателями, студентами. Независимые международные наблюдатели указывают на низкую эффективность украинских вузов с точки зрения инновационных исследований, вклада в банк знаний.

На Украине оценкой качества образования занимается несколько структурных подразделений министерства образования и науки (МОН) и государственная инспекция учебных заведений, которые в системе высшего образования осуществляют следующие процедуры: мониторинг, лицензирование, аккредитацию (вуза – в целом и по образовательным специальностям), рейтингование, государственную аттестацию выпускников и инспектирование высших учебных заведений. Все эти процедуры прописаны в законе о высшем образовании, действующем с 2002 года (с поправками 2003-2014 годов). В этом же документе аккредитация определена как «процедура предоставления высшему учебному заведению определенного типа права осуществлять образовательную деятельность, связанную с получением высшего образования и квалификации в соответствии с требованиями стандартов высшего образования, а также государственными требованиями по кадровому, научно-методическому и материально-техническому обеспечению»². Аккредитация является добровольной процедурой, производимой по инициативе вуза. На деле добровольность здесь весьма условна, так как вуз (государственный или частный), не прошедший аккредитацию, не получит сертификат и, следовательно, его выпускники – дипломы об образовании.

Этапы становления оценочных процессов – в частности, государственной аккредитации – отличаются пестрым сочетанием нормативно-правовой документации, разобраться в которой могут только узкие специалисты. Некоторые приказы Минобрнауки Украины, касающиеся лицензирования, подменяют (или отменяют) аккредитационные положения. Постоянно происходят изменения в нормативных лицензионных требованиях. Эту активность обуславливают и политические события в стране (смена президентов и правительств), и мировые тенденции развития образовательных стандартов и оценочных процедур.

В образовательной системе Украины – также согласно закону о высшем образовании – существует несколько уровней аккредитации учебных заведений. Вузы первого-второго уровней аккредитации готовят студентов по специальностям образовательно-квалификационного уровня «младший специалист» и «бакалавр». К третьему уровню относятся заведения, где осуществляется подготовка специалистов по направлениям образовательно-квалификационных уровней «бакалавр» и «специалист». Вузы четвертого уровня готовят специалистов по направлениям образовательно-квалификационных уровней бакалавра, специалиста и магистра по всем специальностям, а также имеют право открывать аспирантуру и докторантуру. Образовательно-квалификационные уровни утверждены национальной рамкой квалификаций³. Уровни, присваемые вузам, – это серьезное признание профессиональной готовности учебного заведения к выполнению тех или иных задач, которое и подтверждает способность предоставлять соответствующие услуги.

Аккредитация в разные времена проводилась разными способами. Однако сегодня на нее следует обратить особое внимание – ввиду обострения несоответствия между заявленным и действительным, желаемым и сущим. Вопрос этот достаточно болезненный еще и по той причине, что вуз, признанный готовым к выпуску определенного вида «продукта», получает определенный ресурс. За ним стоит соответствующий уровень зарплаты – преподавателям, определенное бюджетное финансирование – учебному заведению в целом. Поэтому борьба «за цифру», которой определяется уровень аккредитации (II, III или IV), идет более чем серьезная. Однако далеко не всегда полученный уровень соответствует реальному положению вещей.

Еще десять лет назад аккредитация высших учебных заведений осуществлялась посредством формально не связанной с профильным министерством экспертизы при специализированных советах. Сначала эти профессиональные экспертные советы, которые формировались и действовали при определенных (в основном, киевских) учебных заведениях, выносили предварительный вердикт относительно уровня аккредитации. Позже государственная аккредитационная комиссия, опираясь на выводы экспертов, выносила собственное решение. Однако и такая внешне безупречная система имела ряд недостатков. Нередко в основе судьбоносного решения лежал не объективный анализ, а откровенное нежелание допустить на рынок образования конкурента из провинции. В любом случае сложилась ситуация, когда один узкий круг специалистов попадал в зависимость от другого, также узкого круга специалистов, что порождало меркантильные отношения между ними. Поскольку на деятельность профессиональных советов поступало много справедливых нареканий, министерство образования приняло решение закрыть эту «кормушку».

В дальнейшем при департаменте научной деятельности и лицензирования министерства была создана государственная аккредитационная комиссия, действующая по сей день, к работе в которой привлекаются специалисты из разных вузов. Вновь заработала, казалось бы, оптимальная схема, в которой однако очевиден изъян – создаваемые из вузовских специалистов комиссии существуют как подчиненная министерству структура. Это обстоятельство вновь порождает ситуацию, при которой неизбежен конфликт интересов. Один и тот же государственный орган – министерство – и финансирует учебное заведение, и определяет его аккредитационный уровень, что само по себе, по сути, закладывает базу для различных форм коррумпированных, внеправовых действий. К кому в первую очередь будет прислушиваться нанятый на работу министерством председатель аккредитационной комиссии? К соискателю желаемой аккредитации (все чаще – нестандартной, междисциплинарной) и его аргументам или к клерку из министерства, которому вся эта возня с новыми направлениями и формами образования только добавляет головной боли? Чьи интересы возьмут верх: общества – с исключительно динамичным на сегодняшний день рынком труда или системы, защищающей собственные стандарты? А если принять во внимание такой неформальный фактор, как телефонное право…

Сама процедура государственной аккредитации довольно громоздкая – с множеством табличек и предписаний. Самоанализ кафедры по направлению или по специальности выливается иногда в неподъемную папку объемом триста-семьсот страниц, с учетом прилагаемых уставных документов вуза и копий отраслевых стандартов. Кроме того, если не повезет, папку могут «потерять» эксперты в МОН, поэтому нужно заблаговременно делать сразу два экземпляра документов. Вполне возможно, что приехать к эксперту в Киев придется несколько раз, каждый раз доставляя более подробные сведения, вплоть до заверенных ксерокопий трудовых книжек и дипломов сотрудников кафедры. Только после удовлетворительного заключения специалиста из министерства с проверкой в вуз приедут эксперты из аккредитационного совета (коллеги из других вузов) и сформулируют свои выводы. После этого представитель вуза вновь обращается к специалисту МОН, который напишет обоснование для подачи дела вуза на рассмотрение в экспертном совете (некоторые его члены уже побывали в вузе в качестве проверяющих). В завершение том дела попадает на рассмотрение государственной аккредкомиссии, председателем которой является глава МОН. И всего через пару недель, получив выписку из протокола, ходок из вуза, наконец, имеет полное право заказать лицензию или сертификат об аккредитации.

Очевидно, что при существующем положении, когда министерство образования фактически присваивает уровень аккредитации, да еще и невероятно затрудненным формальными требованиями способом, контроль общественности исключен. Выход из этого положения – в формировании подлинно независимой профессиональной экспертизы, и, возможно, даже не одной, а нескольких параллельных. Сегодня крайне необходимо привлечь к обсуждению этой проблемы профессиональное сообщество. Только совместными усилиями можно определить пути создания независимых экспертных комиссий, деятельность которых обеспечивала бы здоровый плюрализм мнений.

Стейкхолдерами в процедуре аккредитации должны стать, как и во всем мире, работодатели, хорошо знающие цену дипломам украинских вузов, сами студенты и их родители. Студент, который сегодня проявляет заботу о своем будущем, будет требовать обеспечения качества образования, следовательно, сможет оценить уровень тех знаний, которые получает. Наконец, студент является потребителем, и к его мнению необходимо прислушаться.

Разговоры в украинских СМИ о независимой системе оценки появились примерно в 2006 году. В ответ на эти требования жизни в 2010 году появился весьма прогрессивный приказ МОН, в котором департаментам научной деятельности и лицензирования высших учебных заведений и высшего образования предписывалось «усовершенствовать механизм лицензирования и аккредитации высших учебных заведений с учетом особенностей подготовки специалистов с высшим образованием, а также принять меры к образованию независимых аккредитационных агентств и агентств по признанию документов об образовании»⁴. Безусловно, система независимой аккредитации не заработает в одно мгновение, но ее нужно создавать уже сегодня.

Государственная система, как бы четко она ни была отрегулирована, не в состоянии – действуя в соответствии с собственными вердиктами – отказаться от тотального администрирования: сами обучаем – сами проверяем – сами потребляем. Результатом является появление врачей-недоучек, учителей-взяточников, инженеров, по вине которых совершаются неблаговидные и преступные деяния.

Отсутствие на Украине культуры реализации потребностей и прав участников образовательного процесса в сочетании с устаревшими принципами администрирования образовательной системы приводит к негативным явлениям:

• отсутствует мотивация студентов, преподавателей, работодателей, правительственных и неправительственных организаций к повышению качества образования;
• национальная система обеспечения качества основывается на искаженной и устаревшей системе ценностей, поэтому мониторинг развития системы образования не соответствует целям повышения качества;
• полная и последовательная система обеспечения качества, в европейском понимании, отсутствует – вузы частично реализуют ее в форме процедур мониторинга качества, выполняемых на основе одинаковых для всех университетов критериев, без учета их разнотипности;
• система, которая называется обеспечением качества, направлена не на продвижение участников сферы высшего образования для его достижения, а на контроль, давление и наказание тех, кто не соответствует установленным критериям;
• существующие процедуры обеспечения качества не являются прозрачными ни для самих участников, ни для внешних наблюдателей (общество, промышленность, международные эксперты и т.д.), нет прозрачности и в том, как контроль (бесконечный мониторинг) качества приводит к принятию решений;
• наблюдается избыточность органов, контролирующих качество образования – их несогласованные действия и большое количество процедур оценки качества приводят к обесцениванию этих процедур и снижению мотивации вузов к полноценному участию в них;
• данные об образовательных процессах, изложенные вузами в различных отчетах, в своем большинстве являются избыточными и быстро устаревают, их статистическая природа не отражает реальное качество высшего образования;
• все участники системы обеспечения качества зависят от государства, поскольку им финансируются, поэтому их деятельность не вызывает достаточного доверия;
• управление высшим образованием осуществляется жестко централизованной административно­-командной системой, которая практически не оставляет места для самостоятельности вузов;
• основные стейкхолдеры не имеют реальных рычагов влияния на национальную систему обеспечения качества.

Все эти факторы свидетельствуют о необходимости изменений. Учитывая сегодняшнее состояние украинского высшего образования, следует признать – общей долгосрочной целью украинского общества является создание полноценной системы обеспечения качества путем эволюционных преобразований. Для этого необходимы существенные структурные изменения, цель которых, прежде всего, – участие общества в обеспечении качества образования.

Конкретные задачи, исходя из долгосрочной цели, на наш взгляд, следующие:

• разработка понятий качества и национальной концепции обеспечения качества образования в украинском контексте;
• формирование систем ценностей в высшем образовании в соответствии с ведущими европейскими практиками, направленными на эффективность образования в условиях свободного рынка (на основе треугольника знаний «образование – исследования – инновации», согласно Лиссабонской стратегии)⁵;
• повышение мотивации стейкхолдеров системы высшего образования;
• пошаговый и параллельный переход от бюрократических процедур к прозрачным процедурам обеспечения качества при участии стейкхолдеров⁶.

Отсутствие культуры и действенных механизмов обеспечения качества образования сводит на нет весь механизм высшего образования. Такая ситуация усугубляется гражданским бездействием, которое, в свою очередь, приводит к развитию коррупции. Многочисленные опросы общественного мнения, отчеты правоохранительных органов, отзывы сотрудников и студентов свидетельствуют о наличии системной коррупции на всех уровнях украинской системы высшего образования⁷.

Выход из этой ситуации очевиден – высшему образованию, в первую очередь, нужна культура качества как накопленный опыт взаимодействия общества и самой образовательной системы. Поэтому первый шаг к формированию этой культуры – создание мощного информационного поля. Именно потребители образовательного продукта имеют право напрямую на основе открытой информации сознательно формировать свои требования, а соответственно – критерии качества образования. Нужны понятные и открытые обществу процедуры обеспечения качества образовательного процесса.

Как бы ни изменялись процессы и механизмы, неизменным остается одно: молодые люди, которые каждый год приходят в альма-матер, требуют качественного образования. И с каждым годом становится все яснее, что уровень качества должны оценивать не брокеры или производители, а сами потребители образовательных услуг. Законы бизнеса были прописаны еще Адамом Смитом, Карлом Марксом и Фредериком Тейлором – их никто не отменял.

Коль скоро мы говорим об образовании как об услуге, мы не должны выпускать из вида не только квалиметрическую составляющую оценивания качества, но и педагогические ценности, и человеческий фактор. Но эта проблема требует отдельного разговора и даже дискуссии.

К сожалению, сегодня лишь малое количество вузов Украины готово к независимой оценке профессиональной общественностью. Кто же будет заинтересован в глубокой и принципиальной оценке, если это сразу, одним росчерком бюджетного пера может сказаться на человеческих судьбах? Понятно, что этот процесс – эволюционный, пары лет для него явно недостаточно.

Поэтому и не стоит начинать наводить порядок в системе с поспешного, в административном плане (а другого до введения реальной автономии вузов ожидать не стоит) понижения/повышения квалификационных уровней вузов. Их независимое оценивание должно сопровождаться и реальной возможностью самих вузов. Отправной точкой здесь должна стать уже неоднократно провозглашенная правительством Украины идея автономности и самоуправления готовых к такому эксперименту учебных заведений. В другом своем измерении эта идея означает поддержку не институтов/структур, а потребителя, который сам волен выбирать поставщика/исполнителя образовательных услуг и тем самым выносить свой вердикт эффективности деятельности конкретного вуза. Фактически это означает, что государство – в лице налогоплательщиков – будет финансировать не бюджетные структуры, а услуги определенного уровня.

Высокий уровень образовательных услуг, высокий спрос, больше абитуриентов, одаренные студенты, лучшие выпускники, заинтересованные в этих кадрах работодатели, больший спрос на диплом вуза – таков логический круг, включающий реальный общественный интерес.

Основные положения нового закона о высшем образовании, проект которого подан на рассмотрение кабинета министров Украины, как раз касаются вопросов установления автономности вузов, независимой оценки качества образования, прозрачности процедур лицензирования и аккредитации⁸.

¹ В частности, статья Ш.М. Калановой «Будущее независимой аккредитации в Казахстане» – «АО», №63, апрель, 2013.

² Закон Украины о высшем образовании/ URL: zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2984-14.

³ Национальная рамка квалификаций – системное и структурированное по компетенциям описание квалификационных уровней. Предназначена для использования в целях разработки, идентификации, соотнесения, признания, планирования и развития квалификаций.//«Постановление кабинета министров Украины от 23 ноября 2011 г. № 1341 «Об утверждении Национальной рамки квалификаций».

⁴ Приказ министерства образования и науки № 1258 «О плане реализации задач, определенных распоряжением кабинета министров Украины от 27 августа 2010 № 1728 «Об утверждении плана мероприятий по развитию высшего образования на период до 2015 года».

⁵ Lisbon European Council 23 and 24 March Presidency Conclusion / European Union Parliament Website/ URL: www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm.

⁶ V. Terziyan, TRUST: Towards Trust in Quality Assurance Systems/ Brief Introduction of the Project Idea, In the Presentation during the: TRUST (516935-TEMPUS-1-2011) //Project Coordination Meeting// Kiev, Ukraine, October 20, 2011 URL: www.cs.jyu.fi/ai/Quality-2.pp.

⁷ Состояние коррупции в Украине. Сравнительный анализ общенациональных исследований 2007-2009, 2011/ Отчет по результатам социологических исследований// Киев, 2011. – 47 с. // URL: uniter.org.ua/data/block/corruption_in_ukraine_2007-2009_2011_ukr.pdf.

⁸ Проект закона о высшем образовании/ URL: w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45439.