Оценка качества образования: точки зрения

Что эффективнее: аккредитация вуза в целом (так называемая институциональная аккредитация) или аккредитация отдельных образовательных программ (программная аккредитация), обязательная или добровольная, аккредитация от лица государства или от лица общественных и профессиональных ассоциаций, аккредитация, направленная на развитие, или только на отчетность? Должно ли государство сохранять монополию на оценку и аккредитацию? Сколько нужно агентств для такой большой страны, как, например, Россия, и как они будут взаимодействовать между собой: на принципах партнерства или конкуренции? Как оказалось, эти вопросы связаны не только с ситуацией в России.

Значимость и последствия любого социального явления можно оценить только со временем. Но, с другой стороны, по истечении определенного времени обязательно возникает необходимость в такой оценке. В большинстве стран после первых двух циклов процедур оценки качества образования (десять-двенадцать лет) происходит нечто вроде инвентаризации процессов и результатов и их корректировка, а в ряде случаев даже полный пересмотр подходов. Так, страны, характеризующиеся поначалу институциональными и, как правило, монопольными формами аккредитации (например, Великобритания, Франция) в настоящее время активно внедряют аккредитацию отдельных программ (технических, медицинских, бизнес-образования), создавая для этого аккредитационные агентства. В странах, где традиционно проводилась аккредитация программ, национальные аккредитационные агентства корректируют свои технологии для проведения институциональной аккредитации например, в прибалтийских странах, Германия, в которой действует 8 аккредитационных агентств для аккредитации программ, разрабатывает новые подходы в виде системной аккредитации, под которой понимается аккредитация программ одного профиля, для того чтобы сократить расходы и оптимизировать процессы. Но наиболее бурные, если не сказать революционные процессы в области аккредитации наблюдаются в Индии.

* * * *

Проходившая 1-4 марта в Бангалоре (Индия) конференция и Десятая юбилейная генеральная ассамблея Азиатско-Тихоокеанской сети агентств гарантии качества APQN наглядно продемонстрировали острую потребность в общении и обмене опытом по этим вопросам представителей агентств – членов сети, а также руководства и академической общественности университетов и колледжей Индии. В работе конференции приняли участие около 100 представителей зарубежных аккредитационных агентств и свыше 300 представителей Индии.

Вопросы инвентаризации процедур аккредитации: приоритетности институциональной или программной технологии, взаимодействия аккредитационных агентств на уровне страны и их степени зависимости от государственных органов власти – были вынесены на пленарное заседание конференции, где было предоставлено слово представителям Индии, России и Японии (трех крупнейших систем высшего образования региона, имеющих большой опыт в сфере аккредитации): заместителю директора Национального центра оценки и аккредитации NAAC, доктору М.С. Шиамасундар (Индия), заместителю директора Национального центра общественно-профессиональной аккредитации, профессору Г.Н. Мотовой (Россия) и вице-президенту Национального института оценки научных степеней и деятельности университетов NIAD-UE, доктору Казуо Окамото (Япония).

* * * *

Индийская система аккредитации, также как и российская, началась с акта 1992 года «Национальная политика в области образования», в котором были прописаны задачи гарантии и совершенствования качества образования. С целью реализации заявленных задач в 1994 году был создан Национальный центр по оценке и аккредитации (NAAC) в Бангалоре. Сами собой напрашиваются параллели: Росаккредагентство было создано в 1995 году и тоже не в столице. Первая аккредитация индийских университетов состоялась в январе 1998 года, российских – в апреле 1997-го. Индийские коллеги также формировали систему аккредитации в институциональной форме и свои оценочные технологии – на базе информационных систем, предлагая вузам, проходящим аккредитацию, заполнение информации о своей деятельности на электронных носителях в заданном формате. Кроме того, они отошли от традиционного бинарного подхода в принятии решения «аккредитован – не аккредитован», присваивая вузу определенную категорию (от «А» до «D») в зависимости от интегрального результата экспертных и статистических показателей.

Ровно десять лет назад, в 2001 году, российская делегация принимала участие в конференции Международной сети агентств гарантии качества в высшем образовании INQAAHE (она тогда также отмечала десятилетие) и имела возможность познакомиться с первым опытом работы и коллективом NAAC – что называется «сверить часы».

Но на этом совпадения заканчиваются.

NAAC является независимой от органов управления образованием автономной организацией, работает при поддержке Университетского комитета по выдаче грантов и Министерства развития человеческих ресурсов, проводит аккредитацию вузов на добровольной основе.

Вскоре после создания NAAC были созданы еще Национальный совет по аккредитации и Аккредитационный совет по сельскохозяйственному образованию. Эти организации проводят аккредитацию в первом случае технических программ, во втором – сельскохозяйственных в качестве обязательной процедуры.

К настоящему времени в Индии насчитывается около 500 университетов и 26 тыс. колледжей. За двенадцать лет NAAC аккредитовал только одну треть из них (150 университетов и 4 тыс. колледжей), то есть только тех, которые изъявили желание пройти аккредитацию. Такая аккредитация дает возможность вузам получить гранты от Университетского комитета. Часть вузов проходят аккредитацию уже в третий раз.

В 2009 году правительство страны внесло в парламент законопроект, по которому все вузы в обязательном порядке должны пройти аккредитацию, причем за три года (почти в российских традициях!). Это связано с появлением большого числа негосударственных вузов и иностранных провайдеров. Для вновь создаваемых вузов необходимо пройти аккредитацию еще до приема студентов на обучение.

Учитывая факт, что единственное агентство не сможет справиться с такой задачей, даже при условии его реорганизации и создания пяти независимых региональных агентств по стране, Правительство предлагает стимулировать создание государственных (ведомственных) и общественно-профессиональных агентств. В свою очередь перед NAAC ставятся задачи обеспечить поддержку для вновь создаваемых агентств и увеличить объемы подготовки экспертов. Наряду с этим, вузы высказывают предпочтение проходить аккредитацию в зарубежных агентствах. В качестве обязательных процедур рассматриваются как институциональные формы аккредитации, так и аккредитация программ, при этом институциональная аккредитация должна стать условием прохождения аккредитации программ. Также, учитывая значительное расширение объема работы, NAAC сформулировал в качестве дополнительного условия прохождения институциональной аккредитации наличие внутривузовской системы гарантии качества и органа, координирующего в вузе эту работу, – отдела внутренней гарантии качества.

* * * *

Проблемы взаимодействия аккредитационных агентств и баланса институциональной и программной аккредитации стоят и перед высшими учебными заведениями Японии, где подходит к завершению первый цикл обязательной процедуры, начавшейся в апреле 2004 года. К настоящему времени процедуру аккредитации прошли 780 вузов страны, то есть практически все.

В Японии действуют две схемы аккредитации: институциональная (оценка образовательной и научной деятельности, а также администрирования), которая проводится один раз в семь лет, и программная – оценка образовательных программ и работы факультетов, которая проводится не реже одного раза в пять лет. Институциональную аккредитацию проводит Японская ассоциация по аккредитации университетов. Это одна из старейших аккредитационных организаций. Созданная в 1947 году, она является автономной и независимой от органов управления образованием. В 2004 году прошла процедуру сертификации правительством, а процедура аккредитации для вузов стала обязательной.

Образовательные программы проходят аккредитацию через Национальный институт оценки научных степеней и деятельности университетов NIAD-UE. Он был создан правительством, но также в 2005 году прошел сертификацию на право проводить аккредитацию в университетах, младших колледжах, технических колледжах и юридических школах. Наряду с этими организациями существует целый ряд аккредитационных агентств, проводящих аккредитацию отдельных образовательных программ (в области управления, бухгалтерского учета, акушерства, клинической психологии, педагогики). Проблема, которую японские коллеги обозначили в своем выступлении на конференции, заключается в необходимости гармонизации всех форм аккредитации и процедур на уровне страны.

* * * *

Аккредитация как процедура действует для российских вузов в течение последних пятнадцати лет, вузы уже прошли два-три цикла аккредитации. И у нас тоже есть определенные результаты, а также появился целый ряд вопросов по дальнейшему развитию событий.

Аккредитация в России была сформирована в институциональной форме. Она оценивает условия, организацию и результаты образования в целом по вузу. Эксперты могут посмотреть отдельные образовательные программы только выборочно, например 5-6 программ, хотя отдельные вузы реализуют свыше 100 программ.

Почему в России сформировалась институциональная форма аккредитации? Прежде всего, потому, что такая форма характерна для больших стран с большим числом вузов. Вторая причина обусловлена национальной традицией создания вуза как единого института с общими финансами, ресурсами, библиотекой и социальной инфраструктурой (отдельные подразделения – филиалы, факультеты – имеют только относительную свободу действий). Безусловно, у России были и свои специфические причины для формирования аккредитации в институциональной форме, прежде всего, потому, что традиционно, более двухсот лет, со стороны Министерства образования проводились контрольные проверки вузов в целом, а не по отдельным программам. Во-вторых, создавая совершенно новую для России систему оценки качества, в основу был положен опыт США по институциональной аккредитации, эффективно зарекомендовавший себя в течение ста пятидесяти лет. Европейские страны в начале 90-х годов прошлого века еще не имели опыта аккредитации, и еще не было Болонского процесса, Европейских стандартов и рекомендаций для гарантии качества ESG.

Вместе с тем, в начале 90-х годов Россия начала испытывать образовательный бум, который во многом был результатом перестройки. За пятнадцать лет количество вузов в России увеличилось в два раза, а количество программ и студентов – в три. Появился негосударственный сектор образования, который стал играть весомую роль в системе высшего образования, но не имел прямого подчинения государственным органам власти. Необходимы были новые технологии управления вузами и оценки качества, отличные от государственного контроля и основанные на принципах единства подходов для всех вузов, а также на более демократичных принципах в управлении высшим образованием.

Серьезным вызовом для системы образования и для системы управления стала ограниченность финансовых ресурсов в 90-е годы, а значит, нужна была относительно дешевая технология аккредитации, учитывая, что число вузов в России выросло до 1,4 тыс., а программ – до 30 тыс. Но серьезной возможностью для создания эффективных технологий оценки стало в этот период появление современных информационных технологий, что позволило сразу формировать базы данных вузов, использовать информационные технологии для анализа статистики, определения критериев, проводить оценку знаний студентов и их анкетирование через Интернет.

И в новом законодательстве 1992 года была введена государственная аккредитация как оценка вуза в целом для установления его статуса (институт, академия или университет).

Таким образом, институциональная форма аккредитации имеет действительно ряд неоспоримых достоинств для больших систем образования: относительно дешевая, единая для всех вузов страны и позволяющая решать задачи управления неоднородной (частной и государственной) структурой образования. Кроме того, это был период, когда все другие сферы экономики и производства проходили путь установления взаимоотношений между государственным и частным капиталом, отсутствовали объединения работодателей, которые могли бы формировать заказ на выпускников отдельных профилей подготовки и участвовать в оценке качества подготовки. Российское законодательство прописало две формы аккредитации: государственную и общественную, но общественные формы аккредитации в тот период развития не получили.

Однако последние два года ситуация в России кардинально изменилась. Из года в год резко снижается число выпускников школ – абитуриентов. Повышается конкуренция вузов. Государство вкладывает огромные средства – в образование, но приоритетно в отдельные выбранные федеральные и национальные исследовательские университеты. Появились объединения предпринимателей, проявляющие активный интерес к качеству подготовки специалистов.

Но главное в том, что государственная институциональная аккредитация с течением времени из добровольной стала для всех вузов страны обязательной, и, таким образом, к настоящему времени 99 процентов вузов России имеют государственную институциональную аккредитацию.

Такая аккредитация перестала быть мотивацией и стимулом к развитию и все больше утрачивает доверие и у себя в стране, и за рубежом. Пришло осознание необходимости создания более тонких механизмов оценки качества и гарантии качества образования, отдельных программ. Стало понятным, что в большом вузе реализуются программы объективно разного уровня качества. Абитуриенты и работодатели выбирают сегодня программы по их востребованности, а не вузы – по признаку их государственной аккредитации.

Безусловно, аккредитация отдельных программ требует больших затрат: и финансовых, и человеческих. Но только такая форма может обеспечить реальное участие в оценке всех заинтересованных сторон, включая работодателей и выпускников. И главное – аккредитация программ позволяет избежать формальных количественных подходов в оценке и сделать акцент на качестве и экспертизе качества.

Российский опыт свидетельствует, что механизм аккредитации – хороший механизм управления системой образования. И если государство хочет оставить за собой такой механизм влияния на высшее образование, аккредитация может быть институциональной, обязательной, единой для всех, дешевой и формальной процедурой, которая устанавливает минимальные государственные образовательные стандарты и требования. Но нужно отметить, что в этом случае институциональная аккредитация мало чем отличается от государственного контроля и инспекции. Основной акцент такой аккредитации направлен на оценку условий и процесса образования. Качество результата образования (компетентности и востребованности выпускников) невозможно в рамках обязательных, формальных, массовых процедур, поставленных на поток.

Программная аккредитация не должна быть обязательной, она должна быть добровольным выбором самой программы, чтобы продемонстрировать абитуриентам и работодателям качество образования. В этом случае далеко не все программы могут быть аккредитованы, а только те, которым по-настоящему доверяет общественность. Стандарты программной аккредитации могут и должны быть выше институциональной. И конечно, для такой работы необходимо несколько аккредитационных агентств.

Сколько агентств нужно для институциональной аккредитации? Возможно, для того чтобы обеспечить единую государственную политику в сфере образования, достаточно одного или в зависимости от количества регионов и федеральных округов.

Сколько агентств нужно для программной аккредитации? Безусловно, гораздо больше. Невозможно провести качественно оценку 30-40 вузов в месяц одним агентством. Если все 1,4 тыс. вузов обязаны в течение пяти лет пройти аккредитацию, государственное аккредитационное агентство обязано его провести. В данном случае, если мы говорим об экспертизе качества, то совсем не лишней будет проблема качества самой экспертизы.

Сейчас в России институциональной аккредитацией занимаются одно государственное и одно негосударственное агентства, программной аккредитацией – три агентства. Что будет в ближайшем будущем – покажет время.

Таким образом, в России в настоящее время также наблюдается пересмотр подходов в системах внутренней и внешней гарантии качества образования, которые ставят больше вопросов, чем ответов. Ясно одно: Россия долгое время сохраняла систему образования с жесткой централизацией, регламентацией и государственной политикой. В начале 90-х годов прошлого века государство отказалось от монополии в образовании. Может быть, пришло время отказаться и от монополии в оценке качества образования?

* * * *

Азиатско-Тихоокеанский регион переживает бурный рост систем высшего образования, объясняемый его востребованностью и неудовлетворенностью предложением в сфере высшего образования. Например, в вузах Индии сегодня обучается 11 млн. студентов при общей численности населения 1 млрд. 200 млн. человек. Поэтому объяснимо и оправдано расширение и разнообразие структур, занимающихся оценкой качества образования. И именно поэтому опыт России, пережившей в течение последних пятнадцати лет образовательный бум и уже набившей шишек в вопросах обязательности аккредитации, роли государства и монополии в оценке, вызывает большой интерес.

Конференция APQN как никогда была насыщена презентациями новых проектов и опыта работы университетов по созданию внутривузовских систем гарантии качества, аккредитационных агентств по разработке новых технологий оценки, представителей международных организаций и иностранных наблюдателей по внедрению и сопровождению проектов регионального и глобального масштабов.

Российская делегация представила на конференции два новых проекта: «Лучшие образовательные программы России: использование бенчмаркинга в высшем образовании» и «Открытые международные Интернет-олимпиады как инструмент гарантии качества в высшем образовании: перспективы и практика».